刘伟长律师2024年11月12日发布:对话肖金成：县城建设要分类施策，集中集聚发展

澎湃新闻记者 樊盛涛

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称意见）。《意见》要求尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

《意见》对县城分为五类，指引不同发展路径。坚持“一县一策”，防止盲目建设和重复建设。对此，国家发展改革委新闻发言人在回答记者问时表示，“我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。在探索县城特色发展道路过程中，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。”

国家发改委数据显示，2021年底，中国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。

在这些县城中，部分县城依托矿、煤等自然资源发展，财政收入与煤炭资源高度挂钩，这些县城在未来城镇化过程中如何转型？也有人士担忧，一旦各类产业、资金等资源向县城倾斜，是否会超越部分县城自身的承载能力，甚至出现县城间盲目建设和重复建设的现象？

另外，近些年部分地方在实施城镇化战略中认为，只要把农民的平房变成楼房，‍‍土路变成水泥路，或者农田变成‍‍广场就是实现城镇化。那么城镇化的本质是什么？

就上述问题，澎湃新闻近日专访了中国宏观经济研究院二级研究员肖金成。

中国宏观经济研究院二级研究员肖金成

在肖金成看来，城镇化一定是人的城镇化，不是地的城镇化。很多人把城镇化等同于城市建设，把改变农村的面貌也等同于城镇化，把城镇化理解为发展小城镇等等，这叫“望文生义”，他反复强调，城镇化是人的城镇化。

“不是所有的县城都可以大干快上，‍‍要区分不同情况，避免盲目建设和重复建设，县城规模的扩大要根据产业发展的情况及吸纳劳动力情况，所以要‘分类施策’。”肖金成建议。

澎湃新闻：‍‍‍‍你曾提出在资源开发殆尽之际，资源型城市转型有三个方向。对于人口流失的县城的转型，是否也存在三种方向？

肖金成：‍中国现在有1472个县城，‍‍394个县级市，县级市本质上也是县，‍‍‍‍所以一共有1800多个县城。

这些县城规模大的可以谓之城市，‍‍小的可以谓之城镇，‍‍‍‍城市和城镇都是城镇化的载体。‍‍农民到县城工作和居住，那就是‍‍实现城镇化。在‍‍统计的时候，就会统计为城市人口或城镇人口。‍‍2021年，全国城镇化已达到64%，包括了在县城工作和居住的人，居住在‍‍建制镇的小城镇的人口，也统计到城镇化率之内。‍‍‍‍

中国很多城市‍‍包括一部分县城，是依托自然资源发展起来的，‍‍如煤炭及其他矿产资源、‍‍旅游资源等‍‍，这类县城，整体上发展都还不错。‍‍西部百强县中，70%～80%‍‍都是这种发展模式，财政收入与工业或矿产资源高度挂钩。

这类城市的特征大体概括为，一是资源尤其是自然资源比较丰富，财政收入比较‍‍雄厚，所以县城建得很漂亮。二是产业结构呈现“一矿独大”的特点，但是煤炭及其他矿产等资源一旦枯竭，‍‍或者煤炭等价格下降，整个城市的财政收入大受影响，县城的人口就会流出。

所以意见里提到，引导人口流失县城转型发展。有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。‍‍‍‍指的就是这些原来依托矿产资源而发展起来的县城，‍‍随着矿产资源枯竭，人口大量流失，要及时转型。我认为资源型城市‍‍转型的三个方向也适用于县城。

第一，有的县城可以发展为区域性中心城市。‍‍有的县城‍‍周边100公里范围内，没有更大的城市，‍‍‍‍所以它的方向是要‍‍发展接续替代产业，发展制造业、农产品加工业、物流业、‍‍旅游业，创造更多的就业岗位，吸纳周边地区的人口，并服务带动周边地区的发展。区域性中心城市不以规模论英雄，而以辐射带动的腹地话短长。

‍以敦煌为例，敦煌是酒泉下辖的县级市，但两地相距较远，所以，敦煌的腹地很大，可以依托自身的旅游资源和独特的地理位置，逐步发展成为区域性中心城市。‍

‍第二类县城距离‍‍周边大城市很近，一般‍‍位于大城市100公里范围内，其发展方向是作为大城市的‍‍二级城市或者副中心城市，也‍‍就是卫星城，由于自身的腹地为大城市而涵盖，应与附近大城市错位发展，逐步‍‍调整为一个‍‍功能型城市。‍‍《意见》把县城分为五类。其中‍‍‍‍第一类就是‍‍大城市周边的县城，实际上也就是城市群和都市圈里的县城，‍‍这类县城在都市圈或城市群内，不可能发展成为比大城市规模更大的城市，其发展方向主要是‍‍‍‍依托‍‍核心城市发展，强化某一种具有比较优势的功能，‍‍成为核心城市的卫星城。‍

‍第三类‍‍‍‍人口流失的县城。这类县城人口不但没有增加，而且逐年减少。‍‍‍‍通常是以农业为主体的县城，‍‍还有位于生态功能区内的县城，或者资源枯竭型县城，都可以归为这一类。‍‍虽然周围‍‍农村人口有一部分向县城‍‍转移，由于就业岗位少，收入低，县域内人口不断流出本县，到沿海发达地区或本省大中城市就业。位于生态功能区的县城作为承接‍‍生态脆弱区的搬迁地，‍‍有一部分农村人口将搬迁到县城去，但数量有限。‍‍这类县城的规模‍‍不可能很大，很难发展成为一定规模的城市，‍‍始终保持一个小城镇的水平。‍

所以县城的发展和资源型城市转型的三个方向，也是‍‍对应的，‍‍就是区域性中心城市、卫星城、小城镇三个方向。但无论选择哪种发展方向，都需要政府转变观念，优化营商环境，从传统管理者角色转变为服务者角色，更好地为企业服务，为广大城镇居民和农村居民服务。

澎湃新闻：目前关于城镇化的争论较多，比如目前热议的“就地城镇化”。您认为城镇化的主要衡量标准是什么？

肖金成：城镇化的本质是农民由从事农业到从事二三产业，从农村到城市和城镇。而非住房的变化和道路的变化，从事农业的人住在楼房里，开着汽车去种田仍然是农民，而非城镇居民。当然，住在县城或小城镇的农民因为享受了城镇的公共服务和基础设施，可以视为城市居民。过去农民到沿海发达地区或本省的大中城市打工，现在到县城或本县的小城镇去打工，可谓之“就近城镇化”。“就地城镇化”或“农村城镇化”是不准确的或者说不科学的。现在也有人提出“土地城镇化”，‍‍‍‍你把农田变成‍‍广场，变成工业用地，就是城镇化么，把平房变成楼房，‍‍把土路变成水泥路，不是城镇化，所以，“城镇化”是人的城镇化，不是地的城镇化。一般来讲，城镇化率越高表明发展水平越高，不是占地越多发展水平就越高。

城市和农村‍‍本质的区别就是就业，‍‍当地的人口主要从事农业，就是农村。或者说，农村是从事农业‍‍的人的居住地。城市是从事二三产业的人的居住地。城市不包括农村，农村也不包括城市。地级市、县级市包括直辖市都是行政区，不是本质意义上的城市。叫村庄不一定是农村，比如，中关村不是农村，石家庄也不是农村，华西村也不是农村。

‍‍所以城镇化一定是人的城镇化，不是别的，很多人把城镇化等同于城市建设，把改变农村的面貌也等同于城镇化，把城镇化理解为发展小城镇等等，这叫“望文生义”，这也是我‍为什么反复强调，城镇化是人的城镇化。无论是大城市还是中小城市，包括数量众多的小城镇都是城镇化的载体，县城也是城镇化的载体。我在《城镇化战略》一书中有一章的题目是，城市和城镇：城镇化的载体。‍

澎湃新闻：城镇化的功能主要是解决就业问题？

肖金成：城镇化是伴随着工业化水平的提高而提高的，可以这么说，没有工业化就没有城镇化。工业化可以吸纳相当多的从农业转移来的劳动力。在这个意义上，城镇化‍‍一定是伴随着‍‍空间的转移。当然，农村也可以发展工业，吸纳劳动力就业，但达到一定规模，性质就发生了变化，就不是农村，而是城镇了。从农田到工厂，即使是步行，也发生了位移。

澎湃新闻：‍‍您过去曾提出，城镇化过程中，要正确处理二三产业和农业之间的关系，现在还适用吗？

肖金成：适用。因为农业效益比较低，过去主要是农民工在反哺农业，‍‍农民工在城里挣的劳动收入，寄回家去买种子、买化肥、买农药，租赁农业机械，使中国的农业能够不断发展。如果没有城市里务工的收入，农业就更落后了。城市要带动农村发展，‍‍工业要反哺农业，‍‍这是我一贯的观点。现在国家实施乡村振兴战略，政府加大了对农村和农业的投入，也属于工业反哺农业。‍‍

澎湃新闻：‍‍基于七普数据，从2010年至2020年中国乡村流出人口规模为2.72亿，省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿，省内流动为主要趋势。为什么劳动力逐步选择在省内流动，这背后的原因是什么？

‍‍肖金成：一是沿海地区‍‍吸纳劳动力的动力不足。因为沿海地区的机械化水平、‍‍自动化水平提高了，不再需要那么多劳动力。‍‍‍‍二是中国出口结构发生了变化，过去以劳动力密集型产业为主，‍‍现在出口的产品技术含量提高了，劳动力密集型产业有的转移到中西部，有的转移到国外。三是国家实施西部大开发和中部崛起战略，中西部的产业发展了，创造了很多就业岗位，农民工群体在省会城市、地级市的中心城区、县城能够解决就业，就不需要跑那么远。‍‍‍‍

‍现在国家提出构建以国内大循环为主体，国内国际双循环的新发展格局。国内消费市场不断扩大，‍‍如果内地的产业发展加快，就业岗位增加‍‍，‍‍内陆地区的农民能找到工作，‍‍收入也不低，就不必去沿海地区务工。这实际上是两种力量同时起作用，跨省流动的劳动力增速就‍‍变慢了。‍‍

澎湃新闻：有人认为，如果资源进一步倾斜到县城，部分县城产业单一，会不会进一步增加这些县城的债务负担？

肖金成：‍我也很担忧。《意见》把县城分为五类，提出不同的发展路径，就是说不是所有的县城都可以大干快上，‍‍要区分不同情况，避免盲目建设和重复建设，县城规模的扩大要根据产业发展的情况及吸纳劳动力情况，所以要“分类施策”。

过去有的县为了发展工业，搞了很多工业园区，圈占了农民很多土地，损害了农民利益，但投资者并没有来多少，很多土地在“晒太阳”。有的县想尽办法招商引资，效果也不十分理想。有的县搞“村村点火，户户冒烟”，浪费了土地，污染了水源，破坏了环境，付出了很大代价，得不偿失。因为发展工业需要许多必要条件，区位、交通、配套能力等等，不具备这些条件，仅凭主观愿望，结果是事倍功半。因此，有条件发展工业的，应加快发展工业并带动第三产业的发展。没有条件发展工业的，应主要发展农业。

远离大城市的农业县，以农业为主体，仍有大量的农村人口，县城的定位就是为农民服务。‍发展‍农产品加工业和农业服务业，或者其他服务业，服务“三农”的产业，聚集到县城，也能增加就业，规模也可以适当扩大。‍‍

澎湃新闻：鉴于城市圈或都市圈在吸纳就业、产业集聚以及规模经济方面的优势，那是否表明无论是过去、现在以及未来，‍‍城市群或者都市圈都是城镇化的主要载体？‍

‍肖金成：《意见》里‍‍提到靠近大城市的县城，指的‍‍是都市圈里和城市群里的县城。‍‍‍‍要加快发展。都市圈和城市群‍‍交通实现了网络化，县城受大城市的影响也比较大，‍‍产业‍‍链条就能延伸到这些县城，为县城的发展提供了机遇。‍‍‍‍

《‍‍意见》明确，“提升产业平台功能。依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展。”“集中集聚”，是我多次向有关部门建议的。其实质就是，‍‍越是欠发达地区，‍‍以农业为主体的地区，还有生态‍‍保护区，要避免“遍地开花”，分散发展，更不能搞“村村点火，户户冒烟”，要集中、要集聚，依托县城的工业园区发展工业。‍集中发展，‍‍才能体现规模经济效应。‍‍‍‍

责任编辑：田春玲

校对：栾梦